Seguridade social

Francisco Carlos da Silva Araújo

auditor fiscal da Previdência Social, professor universitário no Rio de Janeiro (RJ)

A seguridade social compreende um conjunto de ações dos poderes públicos e da sociedade, destinadas a assegurar o direito à saúde, à previdência social e à assistência social. No Brasil, a ampliação do conceito de seguridade social surgiu com a Constituição de 1988, conhecida como a Constituição Cidadã. Todos devem ter o direito aos benefícios que ela distribui e o dever de contribuir para manter a solidariedade entre gerações. Foi esse o ideário que orientou as políticas sociais após a Segunda Guerra Mundial nos países mais desenvolvidos e transformou aquelas sociedades em Estados de Bem-Estar Social (welfare state). Importa consignar que esse resultado não foi conseqüência da ação do mercado, mas sim de uma atitude deliberada das sociedades através do apoio à intervenção do Estado. Foi essa sem dúvida a base sobre a qual se assentou o desenvolvimento econômico e social das sociedades mais evoluídas.

Nada obstante os adeptos do Estado Liberal criticarem o sistema de seguridade social, afirmando que o mesmo entrou em crise no final dos anos 70, em decorrência do aumento significativo de beneficiários, face ao alongamento da expectativa de vida e à incorporação de segmentos sociais desassistidos, como foi o caso dos trabalhadores rurais, não podemos desmantelar o aparato do bem-estar erigido nos anos 40 em favor dos defensores do Consenso de Washington que pregam o Estado mínimo.

Para a manutenção de um sistema de proteção social, a Carta Magna vigente estabeleceu um modelo misto de financiamento, prescrevendo no seu art. 195 que a seguridade social será suportada por toda a sociedade, com recursos provenientes tanto do orçamento fiscal das pessoas políticas como por meio de imposições de contribuições sociais. Logo, o custeio direto da seguridade social deve ser feito com o produto da cobrança das empresas, dos trabalhadores, sobre a receita de concursos de prognósticos e a importação de bens e serviços (EC nº 42/03), ficando o custeio indireto por conta das dotações orçamentárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, reservando ainda à União a competência residual para a regulamentação de novas fontes de custeio.

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2. EVOLUÇÃO DA SEGURIDADE SOCIAL

Urge a necessidade de conhecermos a evolução histórica da seguridade social no decorrer do tempo. Procuraremos ilustrar de forma bem sucinta a sua gênese e desenvolvimento, tanto no direito estrangeiro como no pátrio.

2.1. No Direito Estrangeiro

As primeiras manifestações do homem em relação à proteção social remontam na Grécia e Roma antigas. Caracterizavam-se através de instituições de cunho mutualista que tinham o objetivo de prestar assistência aos seus membros, mediante contribuição, de modo a ajudar os mais necessitados. A família romana, por meio do pater familias, tinha a obrigação de prestar assistência aos servos e clientes. No período da Idade Média, algumas corporações profissionais criaram seguros sociais para seus membros.

Em 1601, na Inglaterra, foi editada a Lei dos Pobres ( Poor Relief Act), marco da criação da assistência social, que regulamentou a instituição de auxílios e socorros públicos aos necessitados. Com fundamento nesta lei, o necessitado tinha o direito de ser auxiliado pela paróquia. Os juízes da Comarca tinham o poder de lançar imposto de caridade, que seria pago por todos os ocupantes e usuários de terras, e nomear inspetores em cada uma das paróquias, visando receber e aplicar o montante arrecadado.

Na Alemanha, Otto Von Bismark instituiu uma série de seguros sociais destinados aos trabalhadores. Em 1883, foi criado o seguro-doença obrigatório para os trabalhadores da indústria, custeado por contribuições dos empregados, empregadores e do Estado. Em 1884, criou-se o seguro de acidente de trabalho com o custeio a cargo dos empregadores. Já em 1889, foi instituído o seguro de invalidez e velhice, custeado pelos trabalhadores, empregadores e Estado. Insta registrar que as leis instituídas por Bismark, que criaram os seguros sociais, foram pioneiras para a criação da previdência social no mundo. Tinham o objetivo de evitar as tensões sociais existentes entre os trabalhadores, através de movimentos socialistas fortalecidos com a crise industrial.

A Igreja, por seu turno, também teve uma participação nesse processo, preocupando-se com o trabalhador diante das contingências futuras. Nos pronunciamentos dos pontífices da época, verificamos especialmente na Encíclica Rerum Novarum, de Leão XIII (1891), a idéia de criação de um sistema de pecúlio ao trabalhador, custeado com parte do salário do mesmo, visando protegê-lo dos riscos sociais.

Em 1897, na Inglaterra, através do Workmen’s Compensation Act, criou-se o seguro obrigatório contra acidentes de trabalho, sendo o empregador responsável pelo sinistro, independentemente de culpa, consolidando o princípio da responsabilidade objetiva da empresa. Em 1907, foi instituído o sistema de assistência à velhice e acidentes de trabalho. Em 1908, criou-se o Old Age Pensions Act, com o objetivo de conceder pensões aos maiores de 70 anos, independentemente de contribuição. Em 1911, através do National Insurance Act, estabeleceu-se um sistema compulsório de contribuições sociais, que ficavam a cargo do empregador, empregados e do Estado.

Como se observa, a criação da seguridade social, com destaque à previdência social, foi fruto das transformações ocorridas no mundo, em especial com a revolução industrial.

Posteriormente, passamos a uma nova fase, denominada de constitucionalismo social, em que as Constituições dos países começam a tratar dos direitos sociais, trabalhistas e previdenciários.

A primeira Constituição a incluir a previdência social no seu bojo foi a do México, de 1917 (art. 123). Em seguida, tivemos a alemã de Weimar, de 1919 (art. 163), que determinou ao Estado o dever de prover a subsistência do cidadão alemão, caso não possa proporcionar-lhe a oportunidade de ganhar a vida com um trabalho produtivo.

Nos Estados Unidos, Franklin Roosevelt instituiu o New Deal, através da doutrina do Estado do bem-estar social (Welfare State), visando resolver a crise econômica que assolava o país desde 1929. Objetivava a luta contra a miséria e a defesa dos mais necessitados, em especial os idosos e desempregados. Em 1935, foi instituído o Social Security Act, destinado a ajudar os idosos e a estimular o consumo, bem como o auxílio-desemprego aos trabalhadores desempregados.

Na Inglaterra, o Plano Beveridge (1941), reformado em 1946, elaborado pelo Lord Beveridge, tinha como objetivo constituir um sistema de seguro social que garantisse ao indivíduo proteção diante de certas contingências sociais, tais como a indingência ou incapacidade laborativa. A segurança social deveria ser prestada do berço ao túmulo (Social security from the cradle to the grave). O Plano Beveridge tinha como características: a) unificar os seguros sociais existentes; b) estabelecer a universalidade de proteção social para todos os cidadãos; c) igualdade de proteção social; d) tríplice forma de custeio, com predominância de custeio estatal.

A Declaração Universal dos Direitos do Homem, de 1948, prescrevia, entre outros direitos fundamentais da pessoa humana, a proteção previdenciária. O art. 85 do citado diploma determinava que "todo homem tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e a sua família saúde e bem estar social, inclusive alimentação, vestuário, habitação, cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis, o direito à segurança² no caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistência em circunstâncias fora de seu controle".

A Organização Internacional do Trabalho (OIT), criada em 1919, em sua convenção nº 102, aprovada em Genebra em 1952, traduzia os anseios e propósitos no campo da proteção social, comuns às populações dos numerosos países que a integram. Dispõe o citado diploma: "Seguridade Social é a proteção que a sociedade proporciona a seus membros, mediante uma série de medidas públicas contra as privações econômicas e sociais que de outra forma, derivam do desaparecimento ou em forte redução de sua subsistência como conseqüência de enfermidade, maternidade, acidente de trabalho ou enfermidade profissional, desemprego, invalidez, velhice, e também a proteção em forma de assistência médica e ajuda às famílias com filhos".

Cabe ainda ressaltar os pactos realizados entre os países na defesa da seguridade social, entre os quais, destacamos: Pacto dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (1966); Protocolo de São Salvador (1988), Convenção Americana de Direitos Humanos (Pacto de São José da Costa Rica – 1969).

2.2. No Brasil

Em nosso país, a preocupação com a proteção social do indivíduo nasceu com a necessidade de implantação de instituições de seguro social, de cunho mutualista e particular. Tivemos a criação das santas casas de misericórdia, como a de Santos (1543), montepios, como o da Guarda Pessoal de D. João VI (1808) e sociedades beneficentes.

A nossa primeira Constituição, de 1824, tratou da seguridade social no seu art. 179, onde abordou a importância da constituição dos socorros públicos. O ato adicional de 1834, em seu art. 10 delegava competência às Assembléias Legislativas para legislar sobre as casas de socorros públicos. A referida matéria foi regulada pela Lei nº 16, de 12/08/1834.

Em 1835, foi criada a primeira entidade privada em nosso país, o Montepio Geral dos Servidores do Estado (Montgeral). Caracterizava-se por ser um sistema mutualista, no qual os associados contribuíam para um fundo que garantiria a cobertura de certos riscos, mediante a repartição dos encargos com todo o grupo.

O Código Comercial de 1850 dispôs em seu art. 79 que os empregadores deveriam manter o pagamento dos salários dos empregados por no máximo 03 meses, no caso de acidentes imprevistos e inculpados.

Mais tarde, o Decreto nº 2.711, de 1860, regulamentou o financiamento de montepios e sociedades de socorros mútuos.

A Constituição de 1891 foi a primeira a conter a expressão "aposentadoria". Preceituava no seu art. 75 que os funcionários públicos, no caso de invalidez, teriam direito à aposentadoria, independentemente de nenhuma contribuição para o sistema de seguro social.

Em 1919, o Decreto Legislativo nº 3.724, de 15/01/1919, instituiu o seguro obrigatório de acidente de trabalho, bem como uma indenização a ser paga pelos empregadores.

A Lei Eloy Chaves, Decreto Legislativo nº 4.682, de 24/01/1923, foi a primeira norma a instituir no país a previdência social, com a criação das Caixas de Aposentadoria e Pensão (CAP) para os ferroviários. É considerado o marco da previdência social no país. A referida lei estabeleceu que cada uma das empresas de estrada de ferro deveria ter uma caixa de aposentadoria e pensão para os seus empregados. A primeira foi a dos empregados da Great Western do Brasil. A década de 20 caracterizou-se pela criação das citadas caixas, vinculadas às empresas e de natureza privada. Eram assegurados os benefícios de aposentadoria e pensão por morte e assistência médica. O custeio era a cargo das empresas e dos trabalhadores. O Decreto Legislativo nº 5.109, de 20/12/1926, estendia os benefícios da Lei Eloy Chaves aos empregados portuários e marítimos. Posteriormente, em 1928, através da Lei nº 5.485, de 30/06/1928, os empregados das empresas de serviços telegráficos e radiotelegráficos passaram a ter direito aos mesmos benefícios.

Em 1930, foi criado o Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, que tinha a tarefa de administrar a previdência social. A década de 30 caracterizou-se pela unificação das Caixas de Aposentadoria e Pensão em Institutos Públicos de Aposentadoria e Pensão (IAP). O sistema previdenciário deixou de ser estruturado por empresa, passando a ser por categorias profissionais de âmbito nacional. Os IAP’s utilizaram o mesmo modelo da Itália, sendo cada categoria responsável por um fundo. A contribuição para o fundo era custeada pelo empregado, empregador e pelo governo. A contribuição dos empregadores incidia sobre a folha de pagamento. O Estado financiava o sistema através de uma taxa cobrada dos produtos importados. Os empregados eram descontados em seus salários. A administração do fundo era exercida por um representante dos empregados, um dos empregadores e um do governo. Além dos benefícios de aposentadorias e pensões, o instituto prestava serviços de saúde. Assim, foram criados os Institutos de Aposentadoria e Pensão dos Marítimos (IAPM) em 1933, dos Comerciários (IAPC) em 1934, dos Bancários (IAPB) em 1934, dos Industriários (IAPI) em 1936, dos empregados de Transporte e Carga (IAPETEC) em 1938. No serviço público, foi criado em 1938 um fundo previdenciário para os servidores públicos federais chamado de IPASE – Instituto de Pensão e Assistência dos Servidores do Estado.

A Carta Magna de 1934 disciplinou a forma de custeio dos institutos, no caso tríplice (ente público, empregado e empregador), conforme preconizava o art. 121, § 1º, "h". Mencionava a competência do Poder Legislativo para instituir normas de aposentadoria (art. 39, VIII, item d) e proteção social ao trabalhador e à gestante (art. 121). Tratava também da aposentadoria compulsória dos funcionários públicos (art. 170, § 3º), bem como a aposentadoria por invalidez dos mesmos (art. 170, § 6º).

A Constituição de 1937, outorgada no Estado Novo, não inovou em relação às anteriores. Apenas empregou a expressão "seguro social" ao invés de previdência social em seu texto.

Em contrapartida, a Constituição de 1946 aboliu a expressão "seguro social", dando ênfase pela primeira vez na Carta da República à expressão "previdência social", e consagrando-a em seu art. 157. O inciso XVI do citado artigo mencionava que a previdência social custeada através da contribuição da União, do empregador e do empregado deveria garantir a maternidade, bem como os riscos sociais, tais como: a doença, a velhice, a invalidez e a morte. Já no inciso XVII tratava da obrigatoriedade da instituição do seguro de acidente de trabalho por conta do empregador.

No início dos anos 50, quase toda população urbana assalariada estava coberta por um sistema de previdência, com exceção dos trabalhadores domésticos e autônomos. A uniformização da legislação sobre a previdência social ocorreu com o advento do Regulamento Geral dos Institutos de Aposentadoria e Pensão, aprovado pelo Decreto nº 35.448, de 01/05/1954.

Em 1960, foi criado o Ministério do Trabalho e da Previdência Social. Foi editada a Lei nº 3.807, de 26/08/1960, Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS), cujo projeto tramitou desde 1947, foi considerada uma das normas previdenciária mais importantes da época. Caracterizou-se pela fase da uniformização da previdência social. A citada lei unificou os critérios de concessão dos benefícios dos diversos institutos existentes na época, ampliando os benefícios, tais como: auxílio-natalidade, auxílio-funeral, auxílio-reclusão e assistência social.

A Lei nº 4.214, de 02/03/1963, criou o Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural (FUNRURAL), no âmbito do estatuto do trabalhador rural.

A Emenda Constitucional nº 11, de 31/03/65, estabeleceu o princípio da precedência da fonte de custeio e relação à criação ou majoração de benefícios.

O Decreto-Lei nº 72, de 21/11/1966, unificou os institutos de aposentadoria e pensão, criando o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), hoje INSS. Com isso, o governo centralizou a organização previdenciária em seu poder.

A Constituição de 1967 não inovou muito em relação à Carta anterior. O art. 158 manteve quase as mesmas disposições do art. 157 da Lei Magna de 1946. O § 2º do art. 158 da Constituição de 1967 preceituava que a contribuição da União no custeio da previdência social seria atendida mediante dotação orçamentária, ou com o produto da arrecadação das contribuições previdenciárias, previstas em lei.

O sistema de seguro de acidente de trabalho integrou-se ao sistema previdenciário com a Lei nº 5.316, de 14/09/1967. Foram criados adicionais obrigatórios de 0,4% a 0,8% incidentes sobre a folha de salários, objetivando o custeio das prestações de acidente de trabalho.

Os Decretos-Leis nºs 564 e 704, de 01/05/1969 e 24/07/1969, respectivamente, estenderam a previdência social ao trabalhador rural.

A Emenda Constitucional nº 1, de 1969, não apresentou mudanças significativas em relação às Constituições de 1946 e 1967.

A Lei Complementar nº 11, de 25/05/1971, instituiu o Programa de Assistência ao Trabalhador Rural (Pro-Rural). A partir desse momento os trabalhadores rurais passaram a ser segurados da previdência social. Não havia contribuição por parte do trabalhador, este tinha direito à aposentadoria por velhice, invalidez, pensão e auxílio-funeral.

A Lei nº 5.859, de 11/12/1972, incluiu os empregados domésticos como segurados obrigatórios da previdência social.

A Lei nº 6.367, de 19/10/1976, regulou o seguro de acidente de trabalho na área urbana, revogando a Lei nº 5.316/67.

Em 01/07/1977, através da Lei nº 6.439, foi criado o SINPAS (Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social), destinado a integrar as atividades de previdência social, da assistência social, da assistência médica e de gestão administrativa, financeira e patrimonial das entidades vinculadas ao Ministério da Previdência e Assistência Social. O SINPAS tinha a seguinte composição:

a)o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS) cuidava da concessão e manutenção das prestações pecuniárias;

b)o Instituto Nacional de Assistência Médica de Previdência Social (INAMPS) tratava da assistência médica;

c)a Fundação Legião Brasileira de Assistência (LBA) prestava assistência social à população carente;

d)a Fundação do Bem-Estar do Menor (FUNABEM) promovia a execução da política do bem-estar social do menor;

e)a Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social (DATAPREV) era responsável pelo processamento de dados da Previdência Social;

f)o Instituto da Administração Financeira da Previdência Social (IAPAS) era responsável pela arrecadação, fiscalização, cobrança das contribuições e outros recursos e administração financeira;

g)a Central de Medicamentos (CEME) era responsável pela distribuição dos medicamentos.

A Lei nº 6.345/77 regulou a possibilidade de criação de instituições de previdência complementar, matéria regulamentada pelos Decretos nºs 81.240/78 e 81.402/78, quanto às entidades de caráter fechado e aberto, respectivamente.

Em 1984, ocorreu a consolidação da legislação previdenciária (CLPS), que reuniu toda a legislação de custeio e benefício em um único documento (Decreto nº 89.312)..

Com a Constituição de 1988, houve uma estruturação completa da previdência social, saúde e assistência social, unificando esses conceitos sob a moderna definição de "seguridade social" (arts. 194 a 204). Assim, o SINPAS foi extinto. A Lei 8.029, de 12/04/1990, criou o Instituto Nacional do Seguro Social -INSS (fusão do INPS e IAPAS), vinculado ao então Ministério da Previdência e Assistência Social, tendo sido regulamentado pelo Decreto nº 99.350, de 27/06/90. O Decreto nº 99.060, de 07/03/1990 vinculou o INAMPS ao Ministério da Saúde. Posteriormente, a Lei 8.689, de 27/07/1993, extinguiu o INAMPS. Houve, também, a extinção da LBA e FUNABEM em 1995 e da CEME em 1997.

A seguridade social foi organizada, através da edição da Lei nº 8.080, de 19/09/1990 que cuidou da Saúde. Depois, pelas Leis nºs 8.212 e 8.213, ambas de 24/07/1991, que criaram, respectivamente, o Plano de Organização e Custeio da Seguridade Social e o Plano de Benefícios da Previdência Social. E por último, pela Lei nº 8.742, de 07/12/1993, que tratou da Lei Orgânica de Assistência Social – LOAS.

A Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/1998, denominada de Reforma da Previdência, introduziu profundas alterações no sistema previdenciário, dentre elas destacam-se: modificação dos critérios de aposentadoria, tanto do servidor público, como o trabalhador da iniciativa privada; vinculação da receita das contribuições previdenciárias ao pagamento dos benefícios, previdência complementar, mudança da aposentadoria por tempo de serviço para tempo de contribuição etc.

A Emenda Constitucional nº 29, de 13/09/2000, alterou a Constituição, assegurando os recursos mínimos para o financiamento das ações e serviços públicos de saúde.

Recentemente, tivemos uma nova reforma da previdência social, a Emenda Constitucional nº 41, de 31/12/2003, que alterou principalmente as regras do regime próprio de previdência social dos servidores públicos, com o fim da paridade e integralidade para os futuros servidores, a contribuição dos inativos/pensionistas, redutor da pensão, base de cálculo da aposentadoria com base da média contributiva, abono permanência, criação de tetos e subtetos, etc. Em seguida, tivemos a Emenda Constitucional nº 47/2005, denominada PEC Paralela que procurou reduzir os prejuízos causados aos servidores públicos pela Emenda nº 41/2003.

2.2.1.A Seguridade Social na Constituição de 1988

Quando os Constituintes insculpiram no Texto Constitucional o capítulo da Seguridade Social (arts. 194 a 204) dentro das disposições da Ordem Social, visavam a ampliação e democratização do acesso da população à saúde, à previdência social e à assistência social. Nesse tripé, cuja implementação deveria envolver iniciativas dos Poderes Públicos e da sociedade, os Constituintes depositaram suas esperanças de maior justiça social, bem-estar e melhoria da qualidade de vida dos brasileiros. O postulado fundamental da solidariedade social (art. 3º, I) transparece como baliza para o sistema de seguridade social, rompendo definitivamente com a lógica econômica do seguro privado, ou seja, a rígida correlação entre prêmio e benefício.

Podemos definir a Seguridade Social, através do conceito de Sérgio Pinto Martins: ³ "É um conjunto de princípios, de regras e de instituições destinado a estabelecer um sistema de proteção social aos indivíduos contra contingências que os impeçam de prover as suas necessidades pessoais básicas e de suas famílias, integrado por ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, visando assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social".

A seguridade social é um direito social garantido no art. 6º da Carta Magna de 1988. A competência para legislar sobre a seguridade social é privativa da União, conforme preceitua o art. 22, XXIII, da Constituição de 1988.

2.2.1.1. Previdência Social

A previdência social é um seguro coletivo, público, compulsório, destinado a estabelecer um sistema de proteção social, mediante contribuição, que tem por objetivo proporcionar meios indispensáveis de subsistência ao segurado e a sua família, quando ocorrer certa contingência prevista em lei.

Wladimir Novaes Martinez⁴ conceitua a previdência social "como a técnica de proteção social que visa propiciar os meios indispensáveis à subsistência da pessoa humana – quando esta não pode obtê-los ou não é socialmente desejável que os aufira pessoalmente através do trabalho, por motivo de maternidade, nascimento, incapacidade, invalidez, desemprego, prisão, idade avançada, tempo de serviço ou morte – mediante contribuição compulsória distinta, proveniente da sociedade e de cada um dos participantes".

A previdência social consiste, portanto, em uma forma de assegurar ao segurado, com base no princípio da solidariedade, benefícios ou serviços quando seja atingido por uma contingência social. O sistema previdenciário público utiliza o modelo de repartição simples, na qual os ativos contribuem para os inativos. Logo, existe uma solidariedade entre os participantes no custeio do sistema, cujos valores arrecadados destinam-se aos benefícios futuros.

O art. 201 da Constituição Federal dispõe que a previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados os critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, nos termos da lei, e atenderá a:

I-cobertura de eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada;

II-proteção à maternidade, especialmente à gestante;

III-proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário;

IV-salário-família e auxílio-reclusão para os dependentes dos segurados de baixa renda;

V-pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiros e dependentes.

As principais regras estão disciplinadas na Lei nº 8.213/91, que trata dos benefícios previdenciários e regulamenta o caput do art. 201 da Carta Magna, e na Lei nº 8.212/91, que dispõe sobre o custeio da seguridade social. Merece destaque também o Decreto nº 3.048/99, que trata do Regulamento da Previdência Social.

Cabe destacar também a previdência privada, denominada de previdência complementar prevista no art. 202 da Carta de 1988. Caracteriza-se por ser um sistema de seguro complementar ao regime oficial, de caráter facultativo, de natureza contratual. A Lei Complementar nº 109/2001 dispõe sobre o regime de previdência complementar ao benefício pago pelo INSS. Já a Lei Complementar nº 108/2001 disciplina a previdência fechada da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, inclusive suas autarquias, fundações, sociedades de economia mista e outras entidades públicas.

2.2.1.2. Assistência Social

A assistência social foi inserida na Constituição de 1988 nos arts. 203 e 204. Encontra-se regulamentada pela Lei nº 8.742/93 ( Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS). É uma política social destinada a atender as necessidades básicas dos indivíduos, traduzidas em proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência, à velhice e à pessoa portadora de deficiência. As prestações de assistência social são destinadas aos indivíduos sem condições de prover o próprio sustento de forma permanente ou provisória, independentemente de contribuição à seguridade social.

Wladimir Novaes Martins⁵ define a assistência social como "um conjunto de atividades particulares e estatais direcionadas para o atendimento dos hipossuficientes, consistindo os bens oferecidos em pequenos benefícios em dinheiro, assistência à saúde, fornecimento de alimentos e outras pequenas prestações. Não só complementa os serviços da Previdência Social, como a amplia, em razão da natureza da clientela e das necessidades providas".

A principal característica da assistência social é ser prestada gratuitamente aos necessitados. As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com os recursos dos orçamentos dos entes federativos e mediante o recolhimento das contribuições previstas no art. 195 da Constituição, além de outras fontes, observando-se as seguintes diretrizes:

I-descentralização político-administrativa das ações;

II-participação da população.

2.2.1.3. Saúde

A Constituição de 1988 tratou da saúde como espécie da seguridade social. Dispõe o art. 196 que a saúde é direito de todos e dever do Estado. A saúde é garantida mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e aos serviços para sua promoção, proteção e recuperação. A execução das ações de saúde pode ser realizada diretamente pelo Estado ou através de terceiros, pessoa física ou jurídica de direito privado, de forma complementar, conforme preconiza o art. 199 da Constituição.

O art. 198 da Lei Maior dispõe sobre o Sistema Único de Saúde (SUS), que é um conjunto de ações e serviços de saúde, prestados por órgãos e instituições públicas federais, estaduais e municipais, da administração direta e indireta e das fundações públicas, e instituições privadas de forma complementar, com as seguintes diretrizes:

I-descentralização, com direção única em cada esfera de governo;

II-atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais;

III-participação da comunidade.

A Lei nº 8.080/90 é a principal norma que trata da saúde. O art. 2º da Lei nº 8.212/91 dispõe que a saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doenças e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e aos serviços para sua promoção, proteção e recuperação.

A saúde pública é dever do Estado, logo a prestação do serviço é gratuita, independentemente de ser o paciente contribuinte ou não da seguridade social.

O sistema de saúde será financiado pelo orçamento da seguridade social, além de outras fontes (art. 198, § 1º da Constituição).

2.2.2. Princípios Constitucionais da Seguridade Social

O § único do art. 194 da Carta Magna vigente determina ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a Seguridade Social com base em objetivos, que seriam na realidade princípios, pois são as proposições básicas, fundamentais ou alicerces de um sistema.⁶

As leis nºs 8.212/91 e 8.213/91, atendendo ao disposto no diploma legal supracitado, em consonância com o art. 59 do ADCT/88, instituíram o Plano de Organização e Custeio da Seguridade Social e o Plano de Benefícios da Previdência social, respectivamente. O § único do art. 1º da Lei 8.212/91 menciona os mesmos princípios constitucionais descritos no § único do art. 194 da Constituição. Vejamos a seguir os citados princípios:

2.2.2.1. Universalidade da cobertura e atendimento

A seguridade social tem como postulado básico a universalidade, ou seja, abranger todos os residentes de um país, que, diante de uma contingência terão direito aos benefícios. Contudo, na prática, só terão direito aos benefícios e às prestações da seguridade social de acordo com a disposição da lei. Só tem direito aos benefícios da previdência social (art. 201), a pessoa que contribui. Já as prestações nas áreas da saúde e da assistência social (arts. 196 e 203) são destinadas ao cidadão, independentemente de sua contribuição.

2.2.2.2. Uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais

O Constituinte se preocupou com a uniformidade e equivalência das prestações da seguridade social, uma vez que existiam diferenças entre os direitos do trabalhador urbano e rural.

As prestações da seguridade social são divididas em benefícios e serviços. Os benefícios são prestações em dinheiro, tais como a aposentadoria e a pensão. Já os serviços são bens imateriais colocados à disposição da pessoa, como assistência médica, reabilitação profissional, serviço social etc.

A legislação previdenciária instituiu benefícios aos trabalhadores rurais e urbanos inscritos no Regime Geral de Previdência Social (RGPS) sem qualquer distinção.

2.2.2.3. Seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços

A seleção das prestações vai ser feita de acordo com as condições econômico-financeiras do sistema de seguridade social. A lei irá dispor a que pessoas as prestações serão estendidas. A distributividade tem caráter social, pois deve atender prioritariamente aos mais necessitados.

2.2.2.4. Irredutibilidade dos benefícios

Os benefícios da previdência social devem ter o seu valor real preservado. Assim, o constituinte assegurou a irredutibilidade dos benefícios da seguridade social. A forma de correção dos benefícios deve ser feita de acordo com o disposto em lei, com fulcro no § 4º do art. 201 da Carta Constitucional.

2.2.2.5. Eqüidade na forma da participação no custeio

O princípio da eqüidade na forma de participação no custeio da seguridade social é um desdobramento dos princípios da igualdade e da capacidade contributiva. Os contribuintes que se encontram em condições contributivas iguais deverão ser tributados da mesma forma. Assim, a contribuição da empresa será distinta à do trabalhador, pois este não tem as mesmas condições financeiras que aquela. O § 9º do art. 195 da Constituição é um exemplo claro de eqüidade no financiamento da seguridade social, ao possibilitar a diferenciação da base de cálculo e alíquota da contribuição, em razão da atividade econômica ou utilização intensiva de mão-de-obra.

2.2.2.6. Diversidade na base de financiamento

As fontes de financiamento devem ser diversificadas a fim de garantir a manutenção do sistema de seguridade social. Além das fontes previstas nos incisos I a IV do art. 195 da Carta Magna, nada impede que se instituam outras fontes de custeio, desde que por lei complementar, não tendo fato gerador ou base de cálculo de imposto previsto na Constituição, nem sendo cumulativo, conforme art. 195, § 4º c/c art. 154, I do Texto Constitucional.

2.2.2.7. Caráter democrático e descentralizado da administração

O inciso VII, § único do art. 194 da Constituição, com redação alterada pela Emenda Constitucional nº 20/98, dispõe que a gestão administrativa da Seguridade Social é qüadripartide, com a participação do governo, aposentados, trabalhadores e empregadores. Tal dispositivo se coaduna com o art. 10 da Constituição que garante a participação dos trabalhadores e empregadores nos colegiados de órgãos do governo em que se discutam ou deliberem sobre assuntos relativos à seguridade social. Como exemplo, temos o Conselho Nacional de Previdência Social (CNPS), conforme art. 3º da Lei nº 8.213/91, que tem representantes do governo federal, dos aposentados e pensionistas, dos trabalhadores e dos empregadores.

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Notas

⁰¹ A expressão Segurança Social é adotada na Espanha e Portugal, sendo sinônima de Seguridade Social.

⁰² MARTINS, Sérgio Pinto. Direito da seguridade social. São Paulo: Atlas, 19ª ed., 2003, p. 43.

⁰³ MARTINEZ, Wladimir Novaes. A seguridade social na Constituição Federal. São Paulo: LTR, 2ª ed., 1992, p.99.

⁰⁴ Ibidem, p. 83.

⁰⁵ Nada obstante o citado diploma legal preceituar que a seguridade social deva ser organizada com base em objetivos, adotamos o posicionamento do Prof. Sérgio Pinto Martins ("Direito da Seguridade Social".São Paulo: Atlas, 2003, p. 76-77) que entende que a Seguridade Social tem princípios próprios que devem nortear as atividades do Poder Público, tanto o Legislativo (na elaboração de leis), quanto o Executivo na edição de atos complementares à legislação.

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